3月5日，十四届全国人大四次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告，明确今年拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。
这是继去年发行5000亿特别国债补充大型商业银行资本后，再次使用特别国债注资大型商业银行。业内人士普遍预计，考虑到此前已有四家大型国有商业银行完成注资，此次即将落地的3000亿元特别国债注资对象可能为工商银行和农业银行。
四大行此前增资超5000亿
在2026年政府工作报告明确本轮注资前，2025年3月，中国银行、建设银行、邮储银行和交通银行已经通过定增完成一轮增资。
在2024年9月24日国新办新闻发布会上，国家金融监督管理总局局长李云泽曾表示，国家计划对六家大型商业银行增加核心一级资本，将按照统筹推进，分期分批一行一策的思路，有序实施。
2025年政府工作报告明确“拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本”。
同年3月末，中国银行、建设银行、交通银行和邮储银行均发布公告，拟向特定对象发行A股股票的议案，并对外发布关于财政部战略投资的公告。
根据公告，中国银行募集资金规模不超过1650亿元人民币，建设银行募资总额不超过1050亿元，发行对象均为财政部。
交通银行拟定增募资不超过1200亿元，发行对象为财政部、中国烟草和双维投资，其中财政部拟认购金额为1124.2亿元。邮储银行定增不超过1300亿元，发行对象为财政部、中国移动集团和中国船舶集团，其中，财政部认购金额约为1175.8亿元。
也就是说，在这一轮增资过程中，除财政部，两家国有大行还引入了现有股东作为战略投资者，四家银行合计获得增资5200亿元。
以邮储银行为例，中国船舶集团是邮储银行H股上市时期的基石投资者，作为“老股东”长期持有邮储银行，中国移动集团则是继2023年450亿定增入股邮储银行后再次“加码”持有。知情银行人士曾表示，财政部首次入股邮储银行，显示了股东对邮储银行经营发展的长期信心，更是为邮储银行的未来发展注入强劲动能。
本轮增资对象或涉及工行、农行
根据此前的公开信息，六大国有行中已有四家完成增资，市场普遍认为，此次政府工作报告明确的3000亿元特别国债，可能将用于工商银行和农业银行增资。
“这是2025年政策的延续，3000亿元特别国债定向补充国有大行核心一级资本。”上海金融与发展实验室主任曾刚表示，一是缓解大行因净息差收窄、盈利放缓导致的内源资本补充压力，提升资本充足率与抗风险能力；二是增强信贷投放能力，按杠杆效应可撬动数万亿元信贷，更好支持实体经济与稳增长；三是夯实金融“压舱石”，配合化解地方金融风险、维护金融稳定。
招联首席研究员董希淼表示，通过发行特别国债等方式增加大型商业银行核心一级资本，将增强大型商业银行发展稳健性和服务实体经济能力，促进金融安全稳定和经济高质量发展。
招商证券在研报中提到：“大型商业银行注资不为化解风险，旨在谋求发展”，通过本轮再融资，国有大行将实现资本结构优化、服务国家重大战略能力提升、实体经济转型升级支撑强化等目标，在数字化浪潮中锻造差异化竞争力，最终构建“资本补充—业务创新—价值创造”的正向循环。
董希淼表示，受经济周期和结构转型等影响，大型商业银行净息差已降至历史低位，低于商业银行平均水平，资产质量压力上升，盈利能力受到冲击，通过利润留存进行内源资本补充的能力持续下降。大型商业银行均为全国系统性重要银行，其中工、农、中、建、交五大行还是全球系统重要性银行，因为还有附加资本要求，对资本充足率的要求更高。资本补充是增强风险抵御能力的重要手段，服务实体经济不但需要资金，更需要资本。
截至2025年三季度末，工商银行、农业银行核心一级资本充足率分别为13.57%、11.16%，较2024年末的14.1%、11.42%有不同程度下降。
根据全球系统重要性银行要求，按照最新组别划分来看，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行需要满足的附加资本要求分别为2.0%、1.5%、1.5%、1.5%和1%。以此测算，工商银行核心一级资本充足率底线为9.5%，农业银行、建设银行、中国银行该指标对应底线要求为9%，交通银行对应底线要求为8.5%。
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